首部《北京市行政问责办法》10月1日起施行
各管一段 周盛泉
“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故发生后，仅隔一日，铁道部党组就作出决定，对上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并进行调查，一场行政问责风暴再度刮起……
近年来，随着一些重大安全事故处理中行政问责工作的开展，社会对行政问责的关注度越来越高。群众迫切要求政府建立公开、透明、合理、高效的行政问责制度，处理行政人员的违法违纪行为，积极回应广大群众的呼声与要求。
北京市委、市政府高度重视行政问责工作。市监察局和市政府法制办于2009年2月正式启动行政问责立法调研起草工作，经过广泛调研、深入论证，在充分吸取监察部、有关部门和专家意见的基础上，形成了《北京市行政问责办法》。《办法》已于今年5月19日第93次市政府常务会议审议并通过，在公开征求意见后正式颁布，10月1日起施行。
“建立健全行政问责制的前提和基础是要制定一套科学的问责机制，主要包括四个方面：一要建立‘有责必究’机制，二要建立‘有责能究’机制，三要建立‘有人去究’机制，四要建立责任追究的配套机制。”市监察局有关负责人介绍说，目前，行政问责受到全社会的广泛关注。但是，由于缺乏可操作的法律规范，行政问责在实际操作等方面存在的问题日益凸显。特别是行政问责在问责范围、主体、对象、程序以及责任追究等方面都需要统一规范、统一法制，因此行政问责立法势在必行。
市监察局有关负责人告诉记者，《北京市行政问责办法》是在深入研究相关法律规定的基础上，按照既要保证问责工作的全面性，又要避免影响行政人员的工作积极性，以及有利于实际操作等原则，明确了行政问责的范围、对象、主体、方式等，体现了从严治吏、执政为民的理念，它让所有行政人员明白：权力是人民赋予的，要对得起人民，要为人民利益着想，否则就要受到党纪和国法的严惩。因此，它和此前颁布的《党政领导干部行政问责规定》一起，成为高悬于各级行政人员头顶的“紧箍咒”，起着约束其行为、督促其履职的作用，这对于重塑和改善各级行政人员的公信力和公众形象具有重要意义。
参与此次立法调研起草工作的市政府法制办有关负责人表示，《办法》的制定与施行，将有助于进一步完善行政问责制度，加强行政人员的队伍建设，全面推进依法行政，建设法治政府、责任政府。它不仅增加了干部履职尽责的动力，也体现了政府勇于承担责任的姿态。《办法》对行政机关出现的那些办事效率不高、服务意识不强、工作作风不扎实等问题果断“开刀”，该通报的通报，该免职的免职，这有助于有关单位、部门转变“门难进、脸难看、事难办”的“衙门作风”，进一步提高服务意识。
“随着行政问责不断深入人心，问责的对象和适用范围也在不断扩大与延伸。”市政府法制办有关负责人说，以前问责范围比较窄，仅限于行政审批、生产安全、环境保护和减轻农民负担几个领域。对其他领域发生的责任，问责内容比较少甚至根本没有规定，对问责的公正造成了很大损害。其次问责随意性比较大，问责的方式存在不确定性、问责标准弹性较大、责任的划分也不明确，随意性和选择性较强，问责机关的自由裁量权过大。三是问责程序不完善，合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证，但国家和本市的问责文件对程序的设计相对欠缺，亟须完善。四是问责救济机制不健全，以往问责制度设计的重点都在对人员的处分上，在一定程度上忽视了制度对于干部的教育和保护功能，不利于保护干部的工作积极性。
“因此，《办法》扩大了行政问责的对象和适用范围。以往的问责制度多指向党政领导干部，强调执政责任制，当多大官就担多大责。《北京市行政问责办法》规定的问责范围不仅仅是政府各级领导干部，还覆盖了行政机关的所有工作人员，以及授权和委托组织中从事公务的人员。”市法制办有关负责人介绍说，《办法》规定问责对象范围为本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员。问责对象为行政人员个人，对行政人员个人造成外部不良后果和影响的违法违纪行为，按照《办法》规定对个人进行行政问责；行政人员个人的违法违纪行为导致单位应当承担责任的，单位应当按照其他法律、法规、规章规定承担责任。
针对不履行、违法履行、不当履行行政职责这三类《办法》规定应予行政问责的情形，市监察局有关负责人解释说，过去主要是靠监察部门按行政法规对行政官员进行监察处理，一般带有法律法规的处罚性，犯有严重过错才处理，而对不履行、不作为但不犯错误的行政官员则缺乏有效的约束力，“无过便是功”甚至成为很多人的“为官之道”。一些行政领导官僚主义、主观主义和家长制作风盛行，给党和国家造成不可估量的损失，不但若无其事甚至还趾高气扬；而另一些人则碌碌无为、不思进取，“不求有功，但求无过”，凡事随大流，美其名曰“人人负责”，实际上是无人负责，平平稳稳地工作，慢慢悠悠地升官。这两种类型的“官”虽然风格迥异，但都与权为民所用、情为民所系、利为民所谋的执政理念背道而驰，也是经济社会高速发展的今天急需根除的一种弊病。
“充分尊重和体现民意是《办法》的又一亮点。”市监察局有关负责人告诉记者，《办法》中增加“媒体监督”这一问责启动的重要渠道，保留“百姓投诉、检举、控告”这一问责启动的重要途径，新增“责令道歉”的问责方式以回应公众期待，这些都是“民意不可违”“民心不可忤”等执政理念的具象化、制度化。因此，行政问责是增加行政人员责任意识、公仆意识的主要途径，也是在人民群众中树立政府良好形象的重要平台。只有各级行政人员忠实、勤恳、认真、正确地履行职责，广大人民群众积极参与、有效监督以及理解、接受、配合行政管理，政府的行政才能真正实现廉洁与高效。
值得一提的是，《办法》规定的行政问责具有即时性和阶段性，是与行政处分并行的责任制度。市法制办有关负责人介绍说，《办法》明确规定行政问责与行政处分的制度功能不同，行政处分强调责任承担，是内部惩戒措施，而行政问责是为了回应社会要求，强调消除违法违纪行为造成的外部不良后果和影响。行政问责和行政处分不能相互替代，行政人员按照《办法》被予以行政问责，同时按照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定应当予以处分的，还应当予以处分。因此，行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式，与行政诉讼、行政复议和申请国家赔偿的监督效果相比，行政问责的监督更为直接，因为“问责”直接涉及领导干部的“乌纱帽”和升降奖罚。
“立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督。”谈起即将于10月1日施行的《办法》，市法制办有关负责人说，《办法》的颁布与实施，标志着本市行政问责走上制度化、法制化的轨道。在行政问责制的贯彻落实过程中，必须更加充分地尊重和体现公众意志，最大限度地引入与强化公众和舆论的监督。相信随着行政问责的深入发展，将对我国传统的“官本位”观念和体制造成空前巨大的冲击，在行政问责的现实压力之下，“太平官”、“逍遥官”们将无处遁形，所有政府行政人员都必须树立高度的荣誉感和责任感，努力提高公共管理和服务水平，为人民利益恪尽职守、殚精竭虑，成为真正的人民公仆。
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为优化首都发展环境，促进依法行政，2004年7月，本市成立了北京市行政投诉中心，专门负责对全市行政机关及其工作人员的行政违法违规行为投诉及处理。至2005年一季度，全市18个区县都成立了行政投诉中心。从2004年7月28日至2008年12月底，市、区（县）行政投诉中心接到群众投诉34400多件，受理7340多件。其中，市行政投诉中心接到群众投诉21600多件，受理2080多件；18区县行政投诉中心接到群众投诉12709件，受理5259件。投诉中心接到群众投诉11227件，受理4644件。其中直接调查重大、有影响的群众投诉1726件，市行政投诉中心直查173件，18区（县）行政投诉中心直查1553件。查办的投诉问题主要有不履行或不正确履行职责、态度恶劣、效率低下、推诿扯皮、滥用职权、违规执法等。行政投诉中心的成立和运行，为本市行政问责工作开创了全新的局面，对于优化政务环境，促进依法行政，提高行政效能，规范权力运行，加强勤政廉政，化解社会矛盾，促进社会和谐有着十分重大的意义。
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