张晓燕 制度建设在反腐倡廉工作中具有根本性、长期性、稳定性和连续性。随着世情、国情、党情的深刻变化，反腐倡廉建设的复杂性、艰巨性、长期性更加凸现，加快提升制度建设的科学性，是“以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求治本办法，更加科学有效防治腐败”的根本之道。
反腐倡廉制度科学性的判断标准 从我国腐败产生的结构性根源出发，判断反腐倡廉制度是否具有科学性的基本标准有两个：一个是权力对称标准，即监督者相对独立于被监督者，保证监督者与被监督者之间的权力对称；各个权力主体之间的力量对称，保证权力制约系统充分发挥作用。另一个是信息对称标准，即确保监督者与被监督者之间、制约者与被制约者之间信息对称。按这一标准构建的制度可视为反腐倡廉的核心制度或根本制度，在此基础上，思考和研究其具体标准，可归纳为四点：一是总结经验，保证制定的制度行得通、做得到；二是注重实体制度和程序制度的有机结合；三是注重党内法规与国家法律法规的配合与衔接；四是注重惩治和预防腐败制度的整体性、系统性、协调性和及时性。根据以上的判断标准，可以发现在工作实践中，一些所谓的反腐倡廉“制度创新”需要重新审视。例如，某市委组织部下发文件，在全市聘请15个党政“一把手”的妻子担任“两圈”（生活圈和社交圈）监督信息员。这一举措被视为权力监督领域的一项“制度创新”，一些地方政府纷纷效仿和采纳。又如，中央电视台曾报道过广州开展“小眼睛盯大眼睛”活动，即聘请干部子女当监督员，监督父母的腐败问题。这些制度设计的出发点肯定是好的，但这些好设想在实践中未必能达到预期的效果，原因在于这些规定严重缺乏科学性，并被质疑为“制度创新的花架子”、“制度创新的形式主义”。对这些所谓的“制度创新”造成的负面影响不能低估。提高反腐倡廉制度建设科学性需要解决的问题 提高反腐倡廉制度建设的科学性，从党内的角度，需要持续关注和重点解决三个方面的问题。 一是同级纪委如何监督同级党委的问题。党的十六大特别是十七大以来，我们党在这方面进行了一些改革和探索。例如，针对地方和部门纪委难以有效监督同级党委的问题，2004年颁布实施的党内监督条例规定：党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。这意味着党的地方和部门纪委、党组纪检组在向上级纪委报告之前不需要向同级党委报告了。同时对派驻单位纪检组实行统一管理，提高了监督有效性。2008年初召开的第十七届中央纪委第二次全会突出强调加强上级党委和纪委对下级党委及其成员的监督，健全上级党委对下级党委常委的经常性考察和定期考核机制，这体现了党中央对各级党委监督有效性的新认识和新思考。另外，改变原来由同级党委常委会提名纪委书记的做法，改为由上级党委来提名下级纪委书记，既体现了党委对纪委工作的领导，又有利于强化同级纪委对同级党委的监督实效。二是如何充分发挥各级党委全委会对常委会的监督作用问题。在2003年召开的党的十六届三中全会上，胡锦涛总书记代表中央政治局向中央全会报告工作和接受监督，开启了这项制度实施的先河，并拓展为地方各级党委常委会向地方党委全委会报告工作和接受监督。当前，这项制度还需要进一步完善，要探索建立全委会对常委会进行评议监督制度，包括进一步明确和规范常委会报告的内容，制定全委会审议常委会报告的规则和程序，提高全委会审议常委会报告的民主性，适当增加全委会开会次数，以真正发挥全委会对常委会民主监督功能和作用。 三是推进党务公开，解决执政党与党员群众之间信息不对称问题。从2004年召开的党的十六届四中全会首次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，到党的十七大提出“推进党务公开”，党务公开的步伐明显加快，力度明显加大，并作为改革和完善党的组织制度的重要举措写进修改后的党章。这既是对近些年一些党组织实践经验的总结和肯定，也是今后通过党内民主监督加强反腐倡廉建设的发展方向和要求。但是，一些基层党组织在操作中很多方面还存在着不规范的地方,有的有意无意地不公开决策执行情况的结果，或者公开一部分隐瞒一部分，有的只公开无关紧要的部分，不公开实质性、关键性内容，比如，现在选拔干部的时候党员群众有了话语权和投票权，但是，民主推荐和考察干部的结果却不公布，伤害了党员和群众参与民主的积极性和关注党内事务的热情。今后，推进党务公开要明确一个总的原则，就是只要不涉及党和国家机密的都应该向广大党员群众公开。还要规范党务公开内容范围，提高党内法规制定过程的公开性和透明度，彻底解决党务公开的人为随意性问题。从整个国家的角度，提高反腐倡廉制度建设的科学性，需要持续关注和重点解决两个问题。 首先，建立及时发现腐败的有效机制。腐败行为被及时发现的可能性有多大，是成功打击腐败的先决条件。可是，我们发现，近些年来查处的一些腐败大案要案中领导干部的腐败行为“圈内人”人人皆知，而纪检监察部门却未能及时掌握线索。又如，近年来我国出台了一系列制约权力的重要制度，包括领导干部收入申报制度和领导干部年终考核制度，然而，通过这两项制度发现的重大腐败犯罪案件却少之又少。这些现象提醒我们，我国反腐倡廉的制度设计在建立及时发现腐败问题的机制方面还有相当大的改进空间。一要明确领导干部收入申报制度的审查机构，赋予该审查机构独立审查的权力，并建立审查机构责任机制，如此，领导干部收入申报制度才能具有执行力。二要尽快建立严格保护和奖励举报人制度。世界一些国家和地区的经验表明，提高发现腐败行为可能性的基本途径，就是在法律制度安排中建立有效的举报制度。比如说，美国立法规定保护举报人免受打击报复的严格条款，包括秘密起诉，在一定的时期内置于保密状态，政府秘密调查，禁止举报人的雇主对其进行报复，并对打击报复行为人给予严厉的制裁。在奖励举报人制度方面。美国虚假索取法规定，举报人有权分享政府对于商业贿赂者的罚款，分享比例约25%，即全部罚款的1/4。三是完善巡视制度，扩宽发现腐败分子的有效渠道。我国2003年以来实行的巡视制度的实践表明，一些大案要案的部分线索是中央巡视组在巡视中发现的。有理由相信，巡视制度的贯彻落实对发现和惩治腐败的实效会越来越明显。其次，加强反腐倡廉国家立法工作，建立健全防治腐败法律法规，提高反腐倡廉法制化水平。应根据国情和反腐倡廉工作的具体实践，及时完善国家法律法规，充分体现反腐倡廉基本要求。例如，按照我国现行刑法的规定，构成受贿罪必须同时具备四个要件：受贿罪的主体是国家工作人员；在主观方面是由故意构成；在客观方面表现为行为人具有利用职务上的便利，向他人索取财物，或者收受他人财物并为他人谋取利益的行为；侵犯的主要客体是国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体的正常管理活动，次要客体是国家工作人员职务行为的廉洁性，犯罪的对象是财物。而在我国的司法实践中，一些官员受贿的事实清楚，但由于没有充分的证据证明其为他人谋取利益而导致嫌疑人逍遥法外，从一定程度上也助长了一些官员钻法律空子。因此，从提高惩治的威慑力角度说，有必要对相关国家法律进行修改和完善。同时，应适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规。改革开放以来，我们党先后制订了一批党内法规，成为我国反腐倡廉具体制度的重要组成部分，在反腐倡廉的实践中发挥了重要作用。但是，这些具体制度毕竟是党内法规，其适用范围有限，效力有限。如果上升为国家法律法规，将能发挥其更大的效力和作用。作者系中央党校党建教研部教授
《中国监察》杂志供稿